以数智化促空间用途管制精细化

    “十五五”规划建议提出，要完善国土空间规划体系，落实优化耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等控制线，分区分类实施差别化、精细化用途管制。“精细化”一词，给推进国土空间治理现代化搭建了基础坐标。要让“精细化”落地见效，笔者以为要加快推进国土空间用途管制数智化。
    回首来路，我国的土地用途管制制度为落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度发挥了“把关人”的重要作用。步入建设生态文明的新时代，我国土地用途管制制度随之向国土空间用途管制转型。自2018年组建以来，自然资源部通过加强国土空间各要素利用管理的协同和衔接，实现了国土空间用途管制从无到有、从土地到空间的历史性突破，覆盖生态、农业、城镇空间的全域全要素全流程用途管制制度体系初步形成。

    如果说国土空间规划是自然资源利用和保护的逻辑起点，用途管制是实现国土空间规划的主要手段，那么国土空间用途管制数智化转型则如开弓之箭、势在必行。我们迫切需要以“制度+科技”的方式加快推进国土空间治理数字化转型，真正构建起一套科学高效保障统一行使国土空间用途管制职责的制度机制、管制模式和工作流程。当前，自然资源部正在加快推进自然资源管理和国土空间规划“一张图”建设。笔者以为，在此基础上要聚焦四个方面求突破。

    一是构建三维立体的统一底图。传统的土地用途管制，重点管控耕地向建设用地用途转变，相关自然资源调查监测数据主要以二维信息为主，用地用矿用海用林用草等多要素的审批及监管尚缺乏三维数据支撑。从现有技术手段和数据成果看，遥感、测绘手段及数据已能实现三维立体，如何充分用好已有手段和数据资源，构建统一、三维的国土空间底图，是实现由二维向三维转变的关键。三维数据的整合运用和持续获取，将为构建与自然资源实物对应的三维孪生空间系统提供了可能，而该系统将为国土空间用途管制全覆盖、全要素、全链条提供必要支撑。
    二是构建科学高效的统一制度。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。在加强国土资源、林草等部门协同配合和工作衔接的基础上，要遵循国土空间要素特点及用途管制改革要求，深化国土空间用途管制制度的顶层设计，深入研究攻关急需解决的痛点难点问题，构建覆盖全面、审批高效、管控有力的用途管制制度机制。重点是解决耕地、矿产、林草、海洋等全要素融合审批及监管推进业务再造，建立适应国土空间规划实施和国土空间治理的管制制度。如能依托三维立体数据，在农用地转用审批中，对可能动用的砂石土资源、矿产资源、林草资源等同步实施管制，则可从源头治理上有效压缩自然资源违法违规空间，大大降低后期监管的风险和压力。
    三是构建科学好用的统一标准。在已有自然资源调查监测制度及手段的基础上，深入研究已有数据采集利用中的问题和不足，深化沟通衔接、求同存异，逐步统一多部门多要素资源调查等标准，加强工作统筹，确保“一张图”数据及时高效动态更新，支撑国土空间用途管制在统一标准下运行。

    四是构建多元共治的统一平台。我国国土空间范围广、数量大，要素管理情况复杂。无论是构建国土空间全覆盖全要素、三维立体数据“一张图”数据底图，还是推进自然资源管理业务再造并构建信息管理系统，都是一项艰巨复杂的浩大工程。面对经济社会发展对要素保障的现实需求，以及加强源头治理的管控要求，需要我们本着“用足现有、急用先行、以用带建”的原则，引导各地积极参与进来，探索开展三维立体数据采集和多要素融合审批，并将成果纳入“一张图”系统，为构建统一底图、形成统一平台共同“拼图”、多元共治。当今世界，数字化赋能国家治理是时代潮流。以数智化转型推进空间用途管制“精细化”，是自然资源部门更好履行“两统一”核心职责的必须，也是自然资源治理走向现代化的必然。